作者手记：这是我4年前出席华中师大百年校庆时举办的“两岸四地考试与社会发展学术研讨会”提交的论文。在大会发言后，《中国考试》等几家杂志社先后相约拟发此文。我却顾及同行不愿多“揭短”，没有同意用稿。从现在《申论》命题、培训、出书情况看，文中所论问题仍然存在。因此，在博客上刊发，希望多少于《申论》考试学科的发展有些裨益。 
                                                                   2007年9月9日

【两岸四地考试与社会发展学术研讨会论文】

              《申论》命题和考试中几个问题的研究  

                                 中共四川省委党校（四川行政学院）  叶黔达

    随着我国人事制度改革的深化，从八十年代末开始，党政机关面向社会公开考试录用机关工作人员。《国家公务员暂行条例》实施后，面向社会公开考试录用国家公务员工作更为规范了，这种公开、公平、公正的考试录用机制，可谓深得人心。但是多年来，公务员考试方法主要还是沿袭传统考试方法。各级人事、考试、命题机构及其管理、研究人员，一直在探索录用考试科学化的途径和方法，在研究规避传统考试中高分低能现象的机制和措施，在实施把好机关用人入口关、提高新进人员能力和素质的新思路、新举措。例如九十年代初《行政能力倾向测验》科目的引入，随后不久面试方法的使用，都为公务员考试、录用工作的科学化注入了新鲜活力。 
    长期以来，四川省人事、考试、命题机构和有关人员一直在探索如何通过考试学科设置、考试内容和方法的改进，来提高公务员和机关工作人员考试中能力因素的份量。我们认为，写作和面试所反映的书面、口头表达能力，是机关工作人员必须具备的基本能力。而表达能力所折射的深层次能力即思维能力，则是每个人综合能力的集中表现。正因为如此，四川省一直非常重视写作科的考试。早些年国家人事部规定录用机关工作人员考试科目必须在《政治》、《法律》、《行政管理》、《公文写作》中选定。每次考试，无论是选考4科、3科还是两科，其中一科必是《公文写作》。就是在《公文写作》的考试中，也在努力增加能力因素。例如《四川省省级机关1991年补充工作人员考试公文写作试题》中的写作题，就十分注重考察考生阅读分析、综合归纳、获取信息和书面表达等能力。该题目要求：“仔细阅读下列文章，从中选择材料，以双流县委、县政府的名义，向成都市委、市政府写一篇情况报告，汇报军民勇斗火魔、救灾抢险、保护国家财产和人民生命财产的情况。全文1000—1500字。”题目给定的5000余字的几则材料，是从不同角度、不同层面反映救灾、抗灾情况的。从写情况报告的要求看，给定的材料主要与次要交织，有用与无用混杂，需要考生去鉴别、筛选，以获取有用信息；给定材料中大量的是通讯报道，其表述角度、语体风格的文学、新闻性较强，需要考生去按公文的写作要求加工、撰写。
      尽管上述例卷在《公文写作》全卷中已占到了50分的比重，已加大了阅读、分析、公文写作等能力的因素，在注重能力和素质方面做了有益的探索，但是，还没有从根本上找到出路，还是在较低层面上作出的努力。
    而《申论》考试科目的采用，则使公务员考试、命题科学化迈上了一个新台阶。《申论》考试科目的推出，是在克服传统考试的弊端，努力与学校“素质教育”配合、接轨，注重考察考生能力，考察真才实学，尽可能避免高分低能现象。
    《申论》考试要求注重综合性、考试内容注重广泛性、考试目标注重确定性、考试指向注重限定性等基本特点，《申论》考试着重检测考生社会认知能力、阅读理解、综合分析、归纳概括能力、提出问题、解决问题能力和书面表达、思辩能力的综合功能，使得《申论》在信度、效度、区分度等方面都体现得比较好。正因为如此，国家人事部2000年初考试录用中直机关国家公务员开始使用《申论》后，即引起了极大反响，受到各方关注。2000年5月，四川在录用选调生考试时，就开始采用《申论》科目。此后，我省各地录用国家公务员和机关工作人员考试，都一直使用了《申论》。在公开选拔领导干部和领导干部竞争上岗的考试中，例如成都市2001年公选副县级领导干部考试的专业科目、四川省人事厅2002年副处级领导干部职位、2003年正、副处级领导干部职位竞争上岗笔试科目等等考试，都采用了《申论》，收到了很好的效果。笔者曾经对参加录用国家公务员考试《申论》的250名考生作过调查，认为《申论》考试学科设置得好和比较好的，占73．5%；参加公选领导干部和领导职位竞争上岗的50名考生中，认为《申论》考试学科设置得好和比较好的，占85．5%。
    但是，要使《申论》考试更加科学化，要更好地增加《申论》考试学科的信度、效度和区分度，许多问题还有待进一步研究。笔者不揣冒昧提出以下问题，就教于同仁专家。
    一、关于给定材料的范围、层面与角度
    从搜集的近200套《申论》试题和模拟题来看，给定材料的内容涉及到政治、经济、社会生活的热点、焦点问题，诸如依法办事与依法行政、反腐倡廉、市场经济与市场规范、学校教育与青年工作、国际经济政治的挑战与应对、环境保护、精神文明与道德建设、安全工作、干部队伍建设与人力资源开发、改善投资环境与转变工作作风、公共行政管理体制改革、社会稳定与严打、倡导民主与科学、社会保障与关注弱势群体、“三农”工作等等。无疑地，这些材料贴近公共管理工作实际，贴近国家公务员和机关工作人员工作实际。而材料选用社会热点问题，就是要引导考生关注改革开放，关注社会政治经济生活，关注国家大事，改变那种“读死书，死读书”、“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”的弊端。《申论》考试的这种导向，对大中学校的教学改革，都应该是有所启发和裨益的。
    但是，有些《申论》试题选用的材料，尚有些脱离考生的实际，有待改进。《申论》试题的命制，应该综合考虑到以下实际。第一，贴近公共管理工作实际，贴近国家公务员和机关工作人员工作实际，这应该是《申论》命题的逻辑起点。第二，考生的角色定位，是即将进入而没有进入国家公务员和机关工作人员队伍的后备人选，他们关心社会政治经济生活热点、焦点的程度，与在职的国家公务员和机关工作人员显然是不同的，不能用对在职国家公务员和机关工作人员的要求，来要求考生。第三，不同专业考生的普遍性、共同性要求。（少数非专业职位的《申论》试题对学法律、经济管理、国际经济贸易专业的考生明显有利。）第四，不同层级机关的不同要求。中直机关、省（市）机关、市（州）机关、县及乡镇机关录用国家公务员和机关工作人员，有不同的学历、资历要求，《申论》给定材料的内容、难度、分量，乃至回答试题的要求，都要注意这种区别。第五，不同层次考生的不同要求。对公开选拔或者竞争各级领导职位的考生、在职竞争上岗的考生、公开考试录用初级国家公务员的考生，也要注意《申论》给定材料内容、难度、分量的层次性。第六，兼顾大中小城市、发达地区与欠发达地区学校教育条件、学生认知条件的差异和不平衡、不均等，不要只拘泥于命题者所在核心城市的视角来考虑《申论》给定材料的内容，要尽可能考虑到考生获取材料信息条件的公平性。当前，有些《申论》试题，对上述实际综合考虑得是不够的，以致影响到考试的信度和效度。例如某地录用国家公务员的下列《申论》试题：
    【给定资料】
    （1）1999年，江苏省连云港市发生多起银行营业网点遭抢劫的恶性案件。鉴于这种情况，该市城市信用合作联社制定了“城市信用社系统营业网点应急处置预案”，并根据预案组织实施了防抢劫演习。为了使演习达到逼真的目的，事先未通知系统内职工，并经与110指挥中心联系临时切断报警系统，演习后再予恢复。
    （2）7月 16日中午12时40分，两名蒙面“歹徒”持枪冲入城市信用社解放西路营业部，当时刚接班的营业员李友芬和李晓娟，面对黑洞洞的枪口和“歹徒”的厉声吼叫和威胁，立即蹲下身去按下各自办公桌下的报警器按纽，但是报警器设有任何反应，这时一个“歹徒”凶狠地撞击通勤门，李友芬立即跑过去锁上通勤门，并再一次按动门旁的报警器按纽，但报警器仍无反应，在精神极度紧张和求救无助的绝望中，原本性格内向的李友芬瘫倒在门旁。几分钟后几个干部模样的人微笑着走进来说明这是演习，称赞两位女营业员表现很好。
    （3）这次防抢劫演习收到了预期效果，但是李友芬却在恐惧中受到精神刺激，当日下午就感到头昏、心慌、耳鸣、出虚汗，下班回家后浑身大汗淋漓，四肢颤抖并伴有尿急尿频，夜里做噩梦。其后几天断断续续上班，只要一进营业部就感到乏力眩晕，至7月20目难以继续上班，被单位司机送回家中。此后就开始了漫长的求医过程。从7月份到9月份，先后在多家医院治疗，自9月至2000年2月又在市第四医院（精神病防治医院）住院治疗半年，病情虽有所好转，但是一提及营业部的工作，情绪就会骤然紧张起来。
    （4）在李友芬治病初期，信用社领导还前往探望，后来因调换工作等问题双方产生矛盾，信用社拒绝给李友芬报销1999年10月以后的医疗费，并扣发她1999年8月至2000年1月的部分工资和2000年2月以后的全额工资。在这种情况下，李友芬虽然还没有痊愈，但不得不出院，此后一直在家里治疗，病情不稳定，经常反复。
    （5）为了妥善解决矛盾，使病人得到及时治疗，早日回到工作岗位，李友芬的家人在她住院期间请求单位给她做精神医学鉴定。1999年 11月，李友芬在单位同事陪同下，到康复医院进行了精神医学及劳动能力鉴定。该院所做结论为：“急性心因性反应，具有完全劳动能力”，鉴定书上盖了该院医务科印章。信用社据此认为李友芬的病是假装的。李友芬家人对这份鉴定持有异议，向信用社申请重新鉴定，但信用社不同意。
    （6）从2000年1月起，李友芬的家人先后到市总工会、市信访局和市劳动局等部门反映问题，后向新浦区人民法院提起诉讼。受法院委托，市精神疾病司法鉴定委员会于3月25日对李友芬的病情进行了鉴定，结论是：李友芬患延迟性心因性精神障碍，与在工作期间所受的精神因素刺激有因果关系。因此案属劳资纠纷，李友芬的家人又改向市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，但未被受理，理由是已超过时限。
    （7）2000年7月，李友芬向市劳动局申请工伤鉴定。鉴于受市劳动局委托的市劳动鉴定委员会10月20日作出了“李友芬在1999年7月16日反抢劫演习中被惊吓的精神刺激与之后出现的精神障碍存在因果关系”的鉴定结论，10月25日市劳动局发出《关于李友芬在演习中惊吓致病认定为工伤的通知》。此后李友芬的家人多次与信用社协商，以求解决工伤工资和医疗费用等问题，但信用社拒绝承认劳动局关于工伤的认定。
    （8）2001年l月李友芬再次申请劳动仲裁，市劳动争议仲裁委员会受理此案。几乎与此同时，信用社将市劳动局推上被告席，并将李友芬列为第三人。其诉状肯定了李友芬在演习中的勇敢表现，但以康复医院的鉴定和演习后几天李友芬曾正常上班为由，认为李友芬致病“不排除其他因素的作用”。据此，信用社认为劳动局的工伤认定证据不足，而且超越职权，适用法律错误，要求法院撤消劳动局的有关文件。
    （9）2001年3月16日新浦区法院开庭审理这一行政诉讼案。庭审过程中，原告、被告及第三人进行了举证、质证和辩论。原告（信用社）认为被告的行政行为证据不足，且不具备精神病鉴定资格，是滥用职权。被告（市劳动局）认为自己是履行法定职权，行政行为适用法律正确，认定李友芬工伤并无不当。康复医院既无精神疾病鉴定资格，又无劳动能力鉴定资格，且医务科盖章不能代表院方行为。第三人的代表、李友芬的丈夫也做了必要的申述。合议庭认为李友芬的精神障碍与演习有因果关系，应认定为工伤。市劳动鉴定委员会的鉴定和市精神病医院对李友芬的鉴定结论得到互相印证，应予采信。被告作出的具体行政行为适用法律正确、程序合法。认为原告的证据无法推翻被告所出示的证据。法院当庭作出一审判决，维持市劳动局“连劳〔 2 0 0 0 〕2 5 4号文件”对于李友芬工伤的认定；案件受理费及其他诉讼费共计300元，由原告承担。
    【申论要求】
    1．用200字左右概括出给定资料的主要内容。要求：准确，简明，有条理。
    2．从金融管理部门的角度，提出解决这一纠纷的对策建议。要求：所提对策建议有针对性，切实可行。400字左右。
    3．就给定材料所反映的问题，自选角度，自拟标题，撰写一篇议论文章。要求：论证观点明确，论据充分，条理清楚，语言流畅。总字数800左右。
    很明显，上述给定材料涉及到较多的司法程序、劳动合同、工伤鉴定与劳动仲裁、安全应急等方面的专业知识，对不少专业的应届大学毕业生考生，难度都比较大。再加上试题要求不尽合理，使考生也难于回答。考试成绩显示，这次《申论》考试成绩及格率只有27.3  %，其信度效度就可想而知了。
    此外，《申论》试题给定材料的选材角度也是一个值得商榷的问题。《申论》试题中的给定材料，有以反面材料为主的，以正面材料为主的和正反材料兼有的。可能因为考虑到行政机关的工作思路主要是针对现实提出问题、分析问题、解决问题，也因为命制试题一些技术上的原因，笔者采样的约200套《申论》试题、模拟题中，给定材料以反面材料（问题材料）为主的占95%以上，即使是正反结合的材料，也主要是以正衬反的。面对这种情况，有两点值得注意。
    第一，诚然，给定材料以反面为主，会让考生容易打开思路，有话可写，但总是一个模式地设定材料，又可能落入“千人一面，千部一腔”的“预制板”巢穴，影响到《申论》考试的区分度乃至信度、效度。例如笔者曾分析了部分反腐倡廉的《申论》材料，大都采取了大致相同的组材“模式”：列举腐败的典型人物或者现象，简析其危害和根源，陪衬以正面论述或者廉洁榜样。复习指导老师、考生多看几次类似试题，是不难掌握解题的“套路”的。难怪一位三次异地参加过录用国家公务员考试而入选的考生深有感触地说，考了几次后，虽不能说会打“锭子”了，但总算摸到了门路。致力于克服传统考试弊端的《申论》考试，命题时应该充分考虑到如何应对这种情况。
    第二，行政机关的工作，既要花大量精力去化解矛盾、处理问题、革除弊端、处分错误、惩罚犯罪，但是也要用不少精力去宣传先进人物、宏扬讴歌正气、扶植新生事物、树立正面典型、营造良好舆论氛围。注重贴近公共管理工作实际、贴近国家公务员和机关工作人员工作实际、模拟其日常工作所需要的能力进行测试的《申论》，从整体上要求，就要注意全面地、辨证地反映行政机关工作的上述实际状况、公务活动的实际状况、社会生活的实际状况。另一方面，公务员考试在竞争、择优选拔人才的同时，也要担负以考促学、以考促教的功能，也要借助考试对广大考生进行形势教育、爱国主义教育、辩证唯物主义教育。《申论》命题设定材料、设计题目时，都应该考虑到这一因素。在这里，不要片面理解提出、分析、解决的“问题”，就只能是现存的反面问题，也应该包括正面的先进与发展中的新生事物。当然，设置正面材料势必会给命题增加一定难度，这是命题时要注意的。
     二、关于概括主要内容、归纳主要问题和提炼材料中心（主题）的界定目前《申论》第一个题目通常是“综合归纳”，其要求有以下几种情况：一是“概括出给定资料的主要内容”；二是“归纳出给定资料所反映的主要问题”；三是其它要求，例如“概括出给定材料中所列举的丛福奎等人腐败堕落，乃至犯罪的共同特点和不同表现”、“简要概括发行彩票的作用及其正反两方面的影响”等等，这类题目对概述内容的范围、具体要求，都作出了更为严格的限制性规定，其内涵十分明确，不容置疑。而不少指导用书、考前培训甚至有的试题答案，就常常混淆了“概括主要内容”与“归纳主要问题”的要求和界限。
    事实上，“概括主要内容”与“归纳主要问题”的要求是截然不同的。概括主要内容是要求考生对给定材料中陈述、反映的事实、情况，加以梳理、整合，把全部材料的主要内容概述出来，它着眼于全部材料的整体、全局。归纳主要问题则是要求考生对给定材料中说明、提出的问题，加以筛选、提炼，把其中的主要问题陈述出来，它着眼于材料的局部、深度。“主要问题”是对“主要内容”中提出的“问题”部分的内容，更加深入、集中的阐述。例如下面两例对同一材料“概括主要内容”与“归纳主要问题”的不同答案：
    【例卷一：概括主要内容】
    投资环境直接关系着一个地区招商引资和地方经济的发展。××市在改善投资环境方面做了一些卓有成效的工作，但同时存在不少问题，诸如投资体制不顺、审批环节过多、行政效率低下、“亲商”意识不够、工作作风不实、“三乱”现象严重等等。这一切严重影响了投资软环境，阻碍了××市的发展。要努力改善××市投资环境：加大投资体制改革的力度，减少行政审批事项；转变政府职能；改进工作方式、方法；改进工作作风，热情为企业服务。
    【例卷一：归纳主要问题】
    ××市在改善投资环境方面做了一些工作，但存在不少问题：存在体制性障碍，职权交叉，审批事项、审批环节过多；工作效率低下，办事疲沓；部分职能部门缺乏责任心，工作互相推诿，服务不到位； “衙门”作风严重，工作作风不踏实；存在三乱现象和以权谋私的腐败行为；部分地方领导、群众缺乏“亲商” 意识，存在 “仇商”情绪，吓跑了投资者。这一切严重阻碍了××市的发展。必须努力改善当地投资环境，特别是软环境。
    【例卷二：概括主要内容】
    当前大中专毕业生“就业难”，反映出人才需求“供大于求”的表面现象。但从我国国情、西部大开发对人才的需求和我省各地人才特别是短线专业人才匮乏的实际来看，大中专毕业生“供不应求”。供需失衡是由于用人政策不尽完善、用人观念不够正确、用人标准脱离实际需要、学校培养的人才不适销对路、毕业生就业观念陈旧等原因造成的。党政各级有关部门尤其是人事、教育、劳动等等职能部门、大中专院校、用人单位和毕业生都要采取措施来解决这一问题。
    【例卷二：归纳主要问题】
    当前大中专毕业生“供需失衡”。一方面，我国经济发展特别是西部大开发急需人才，我省无论少数民族地区、贫困地区还是经济发达地区，各地人才特别是短线专业人才极为匮乏，人才“供不应求”。另一方面，毕业生就业渠道狭窄，就业难，“供大于求”。 人才培养和使用的这种反差，反映出用人政策不尽完善，社会各方用人观念不够正确，不少机关企事业单位用人标准过高而脱离实际需要，部分学校培养的人才不适销对路，相当数量毕业生就业观念陈旧等问题。这一切应该引起各方面的高度重视。
    比较上述例卷一、二“概括主要内容”和“归纳主要问题”的不同答案，可以看出它们的明显区别。切记不可把二者混为一谈。但是有的培训教材所有的例题、模拟题都要求“归纳主要问题”，而参考答案却不少是在概括主要内容；有的全书都要求“概括主要内容”，而参考答案却有不少是在归纳主要问题；更有甚者，有的要求 “概括主要内容”或者“归纳主要问题”，而提供的参考答案却是在归纳主题。要明确，“概括主要内容”、“归纳主要问题”都不是归纳“主题”。“主题”即主旨、中心、核心、主题思想、中心思想，它是从思想层面、内在层面对文章、材料的归纳，它通常是文章中心内容与作者意图的融合，常常是融入了作者的主观感受。而“主要内容”、“主要问题”是在客观地概括、归纳材料的内容或者问题，它通常是在从材料的外在层面、内容层面分析相关问题。“主题”关注文章、材料的深度；而“主要内容”、“主要问题”着眼于材料整体和广度。这些区别都是应该注意的。
    命题、指导时还要注意，归纳的“主要问题”，可能是给定材料反映出的问题、教训、困难，也可能是正面的成绩、经验体会和工作规律。这要从给定材料的实际出发，决不能一概而论，认为“归纳主要问题”一定是指反面的问题。当然，这在提出解题要求时，就要有更明确的规定了。
    三、关于提出解决问题方案的角度
    当前，各种《申论》“提出对策”这一题目的要求大体有以下几种情况：一是一般性的要求（即全面性对策），这要注意对策的广度；二是指定角色的要求，这要注意对策的深度；三是限定内容的要求，这要注意解题答案的针对性，必须答其所问，而不能答非所问。从发展趋势看，在今后的《申论》考试中，规定角色、限定内容的要求，可能会越来越多一些。但正是在规定角色的要求中，如何准确界定角色，让考生有话可说，得以正常发挥，是一个值得研究的问题。要规定角色，一定要使考生知道这个角色的工作范围。但在实际上，大多数考生特别是应届大学中专毕业生的实际，他们对党政机关、公共行政管理部门的工作，知之甚少。而有些《申论》角色定位，题目本身就存在问题。例如“以政府调研员的身份”、“以调研员工作人员的身份”、“以政府工作人员的身份”、“以调研室工作人员的身份，提出解决给定材料所反映问题的方案”、“以某职能部门工作人员的身份”、“以省政府调研室工作人员的身份”、“以××省高级人民法院审判工作人员的身份”、“以××市委工作人员的身份”、“以中央组织部调研室工作人员的身份”等等。
    该题在命制中，大体存在以下几种情况。
    一是角色定位模糊，例如“政府工作人员”、“市委工作人员”、“某职能部门工作人员”之类，涉及到很宽泛的工作范围，指向不明确，考生难以把握。
    二是定位不准确，如“调研室”之说不符合实际，党委系统的是“政策研究室”，政府系统的是“研究室”，而“中央组织部”并无此说，应该是“中共中央组织部”；又如“调研员”是国家公务员职务序列中对应于县、处级正职的非领导职务，以此为定位角色，完全无法理解命题者用意何在；再如本文前面所举例卷的要求，“从金融管理部门的角度，提出解决这一纠纷的对策建议”，其中的“金融管理部门”是指人民银行，还是指城市信用合作社，或者是哪一级金融管理部门，恐怕连命题者也心中无数，不知所云。
    三是定位层次不恰当，如有些报考基层国家行政机关的《申论》试题，也要求站在中央、省级领导机关的角度提出对策，这真有些使考生勉为其难。
    四是定位角色与给定材料实际脱离，如一份《申论》试题给定材料是大学毕业生写毕业简历中的虚假现象与商业信用危机引发的“诚信”话题，而“提出对策”却要求“以中央组织部调研室工作人员的身份，提出解决给定材料所反映问题的方案”，真有些“牛头不对马嘴” 之嫌。凡此种种问题，在一些《申论》试题、模拟题中都不同程度地存在着。
    究其原因，首先是因为命题者对所定角色这些党政机关、岗位职务的工作性质、工作范围、职责权利，都知之甚少，而是凭着一知半解设定了角色要求，结果是以考官其昏昏，当然不能使考生之昭昭。其次是因为命题时从主考官的角度、从用人单位的角度考虑得比较多，而从考生的角度、从考生所处环境的角度考虑得比较少，忽略了对考试对象考试心理、接受心理的研究。（这也从另一个角度说明加强公选考试命题科学化研究的重要性和紧迫性。）
    在今后《申论》“提出对策”题目的命制中，对定位要求一定要有明确的限定，设定的角色一定要为大多数考生所了解。如果是考生不大了解的党政机关、管理部门、相应职务，则要在题目的题干中，对其工作性质、工作范围、工作职责等有关内容加以简要说明、提示，以便使考生能准确把握定位要求，有话可说，能力得以正常发挥。
    四、关于申发论述的角度
   《申论》“申发论述”这一题目，主要有两种要求：一是 “就给定材料所反映的主要问题，自拟标题进行论述”；二是“就给定材料所反映的问题，自选角度，自拟标题进行论述”。尽管这两种规定都要求“中心明确，内容充实，论述深刻，有说服力”，但其考察的择重点也有所不同。前一种要求着重考察考生思维的深度，着眼于论述的深刻性、集中性；后一种要求着重考察考生思维的广度，着眼于论述的创新性、发散性。当然，这两种要求常常也没有截然的划分，仅只是论述的角度不同而已。但是，在《申论》命题确定“申发论述”的角度时，在指导考生学习迎考时，在评阅《申论》试卷时，却不能不重视其不同要求了。
    从当前命制的《申论》试题、编写的模拟题来看，绝大多数采用了前一种论述要求。但从考前指导和评阅试卷来看，这种要求对论述的申发却“不由自主”地带来了一定的限定性。有的指导教师、阅卷老师，相当部分考生，都认为“就给定材料所反映的主要问题，自拟标题进行论述”，就是应该沿着“归纳主要问题——分析造成问题的原因和后果——提出解决问题的主要对策”这样一个思路来写文章。诚然，“提出问题——分析问题——解决问题”应该是党政机关处理各种矛盾、问题、事情等公务活动、社会事务的基本工作方法，考生结合实际申发论述写文章，当然应该沿着这样一个工作思路来考虑。但是，依照“归纳主要问题——分析造成问题的原因和后果——提出解决问题的主要对策”这样一个思路写出的文章，又往往陷入一种固定的模式，使考生没有更大的发挥空间，难于看出考生的个体差异和创造力。难怪有的指导教师认为，“综合归纳”题加“提出对策”题，稍加发挥就成了“申发论述”题。而实际上，不少考生也是在这样应答的。这就无形中出现了“申发论述”解题的“套路”和“模式”，那种“千人一面，千部一腔”、缺乏创新的应试文章就会应运而生。这当然不应是《申论》考试的初衷。注意到这种情况，防范于未然，就要尽可能让考生针对给定材料所反映的问题或者拟定的主要对策，自选角度进行论述，让他们充分发挥其创新能力和聪明才智，通过《申论》考试，反映其能力和素质。也可以根据给定材料，另外创设情景，规定角色进行论述；或者结合公共管理工作的需要，让考生写综合议论、说明、叙述的公务文书。总之，采用更为灵活的命题要求，体现出《申论》本身具有的创新活力。可喜的是有些试题、模拟题已开始考虑到这一点，有所变化，有所创新，例如，“论证所提方案的可行性和合理性”、 “自选角度，自拟标题，论证你所提出的解决问题的某项措施”、“下面提供了两种讲话情景，请任选一种，为设定的发言人拟写现场讲话稿或者电视讲话稿”、“联系实际，选择恰当角度，以‘从实行储蓄存款实名制谈起’为副题，写一篇谈改革的文章”、“针对给定材料反映的问题，以报纸评论员的身份，写一篇时评”等等，要求就更为明确、合理、灵活、可行。
    涉及申发论述的角度，还有一点是值得注意的，那就是编写指导用书、进行考前指导，还要引导考生在申发论述时，树立社会责任感、公务使命感，善于从“学生人”、“考生人”的立场，转变到“社会人”、“公仆人”的角度去思考问题，进行论述。这也正是《申论》考试区别于传统作文考试的重要特征，是确立《申论》考试学科的初衷。从这个角度出发，《申论》的“申发论述”不是一般议论文的写作，而是贴近公务文书中工作研究论文的写作。而工作研究论文，正是党政机关在行使管理工作职能中常常要使用的文种。但从考试实际情况来看，相当多的应届毕业生考生还是习惯于站在学生的角度去思考问题，不着边际的申发、空洞无物的高谈阔论、课堂作文的“学生腔”，都比较普遍地存在。这一现象，值得《申论》的教材编写者和指导教师注意。
    五、关于评阅试卷的准确性
    因为《申论》全卷题目都是主观性试题，所以组织《申论》考试的最大难点是评阅试卷的准确性。可以说，这也是考生普遍关注的焦点。我们对参加录用国家公务员考试《申论》的250名考生的调查中，认为评卷不够准确或者不完全准确的，占87．3 % ；参加公选领导干部和领导职位竞争上岗的50名考生中，认为评卷不够准确或者不完全准确的，也占78 % 。从对部分《申论》初评、二评试卷的抽样分析看：各题评分意见基本一致（只有1—2分差异）的，只占60%左右；而“概括归纳”题目的评分差异大的可达4、5分；“提出对策”题目的评分差异大的可达6、7分；“申发论述” 题目的评分差异大的可达11、12分。尽管这些差异在评卷中只是个别现象，而且通过终评都得以统一认识，终评给分都基本客观、公正、准确，但这毕竟是相当耗时费事的。评卷中的上述难处，除了《申论》本身的因素外，还涉及对评卷者素质的要求。不同于传统作文评卷的是，由语文教师来评阅《申论》，有的阅卷者对公共管理、公众事务、相关专业基本常识不一定了解；而由专业课教师来评阅《申论》，有的阅卷者对写作知识又不一定了解。除了命题时选择给定材料、编制参考答案要考虑到这一情况外，评阅《申论》试卷时，评卷教师最好有语文、管理课和法学等有关专业课教师几方面人员；要采用三阅制（即《申论》的“申发论述”题目由3个阅卷教师评阅）和“申发论述”题目分项分等评分，能最大限度地减少误差。否则，会因为评卷给考生带来事实上的不公平。
    六、关于迎考指导用书的编写
    目前，市面上能见到的《申论》考试指导用书约20多种，其中不乏质量上乘的。对于极不熟悉《申论》的广大考生，这些书确实起到了指点迷津的作用。但是，有的《申论》指导用书也还存在这样那样的问题，不能不引起作者和读者的注意。除了前面提到的有关问题外，还有以下问题值得关注。
    第一，不少指导用书阐述的《申论》写作知识不够全面。讲普通写作学知识的多，讲《申论》专门写作知识的少；讲一般议论文写作知识的多，讲《申论》所需要的工作研究论文写作知识的少；讲议论知识的多，讲说明、叙述知识的少，而“概括归纳”和“提出对策”试题中，又常常可能用到说明、叙述；讲文章知识的多，讲语段知识的少，而“概括归纳”和“提出对策”要求的又是写语段；讲注重写作载体文章知识的多，讲关注写作客体即社会生活、公务活动因素的少，而《申论》写作恰恰内容的社会性、现实性、针对性；讲主观写作因素的多，讲写作受体（读者）接受（阅读）心理的少。这种不够全面的知识，是不利于考生全面掌握《申论》写作规律的。
    第二，有的指导用书传授的知识不够准确。一个普遍问题是用简答题的解题方法来作为 “提出对策”的解题方式，只罗列“1、2、3、4”，没有开头一个简单的的“引语”作为提出对策的基础和逻辑起点，根本构不成语段。突兀的几个干条条，也无法全面考察出本题所要求的“条理清楚、语言简明”。另一个普遍现象是把“概括主要内容”和“归纳主要问题”乃至“主题”混为一谈，这在前面已有所论及。
    第三，有的指导用书阐述的理论知识与实际例证脱节。突出的是“申发论述”的不少例文都是从报刊上选用的，尽管他们是好文章，但并不一定符合《申论》的要求，不一定适合作为《申论》的范文。个别选用的“范文”甚至完全不符合要求，例如一篇题为《你能承受多大的噪声》的科普说明文，居然被好几本《申论》指导用书作为了范文。而有的例证符合《申论》的要求，阐述的却是高考语文知识、写作知识，不大符合《申论》要求。上述情况，势必会给考生造成误导。第四，有的指导用书所举例证不符合试题、例题的规定要求。
    例如规定用200字“概括归纳”，参考答案却多出4、50字；规定用400字“提出对策”，参考答案却用了5、600字；规定“申发论述”要1200字以上，参考答案却只有6、700字。这类不够规范的“参考答案”，在指导用书中并不鲜见。
    类似问题，值得作者和使用《申论》指导用书的指导教师注意。应该尽可能了解《申论》考试的实际情况、考生的实际情况，认真研究《申论》作为一门新兴考试学科的特殊规律，把握《申论》考试的真谛，努力促进《申论》考试科学化。
    提出以上一得之见，以就教于同行专家。姑妄言之，姑妄听之。

                                                                  2003年8月14日初稿